Дежа вю в законотворчестве

С 15 августа 2000 г. введен в действие Федеральный закон N 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР». Автор статьи, не ставя перед собой цель обсудить все изменения, остановился на некоторых наиболее важных в практическом плане процессуальных изменениях в области избирательного права.

Федеральный закон в основном кодифицировал уже существующие или ранее существовавшие нормы процессуального права, разбросанные во множестве федеральных законов, таких как Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», «О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации» и др. Но изменения и дополнения ГПК РСФСР не сводятся исключительно к кодификации ранее существовавших процессуальных норм. Закон также ввел принципиальнейшие новеллы, связанные с возникшими насущными практическими потребностями.

Судебная практика Свердловского областного суда 1999—2000 гг. — периода выборов губернатора Свердловской области, депутатов Государственной Думы РФ, депутатов Законодательного Собрания Свердловской области, глав городов, депутатовместных представительных органов власти — со всей полнотой показала недостатки ГПК в прежней редакции, особенно в части правил определения подсудности дел о защите избирательных прав.

Вот, можно сказать, классический пример так называемой «мертвой» нормы, прекратившей свою процессуальную жизнь задолго до ее отмены законодателем.

Так, гражданин А. 28 декабря 1998 г., руководствуясь ч.2 ст.115 ГПК РСФСР (в ред. от 16 ноября 1997 г. N144-ФЗ), обратился в Свердловский областной суд. Повод — жалоба на действия Екатеринбургской городской думы в части принятия п.4 ст.11 Устава г. Екатеринбурга в редакции, согласно которой главой г. Екатеринбурга не может быть избрано лицо, не имеющее высшее образование. 29 декабря 1998 г. Областной суд отказал в принятии жалобы на основании п.7 ч.2 ст.129 ГПК РСФСР в связи с неподсудностью спора областному суду. 4 марта 1999 г. по частной жалобе заявителя Верховный Суд РФ отменил определение об отказе в принятии жалобы, дословно указывая следующее:

«В соответствии со ст.115 ГПК РСФСР, областной суд обязан принять к своему производству в качестве суда первой инстанции гражданские дела, связанные с обеспечением конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Устав г. Екатеринбурга в оспариваемой части касается уровня образования, при наличии которого может быть реализовано право быть избранным главой местного самоуправления.

Таким образом, заявленное требование связано с обеспечением конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Однако определением судьи Свердловского областного суда от 10 июня 1999 г. гражданину А. вновь было отказано в принятии жалобы по тому же основанию. На этот раз Верховный Суд РФ 19 августа 1999 г. оставляет без удовлетворения частную жалобу заявителя, ссылаясь на ст.63 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», которая предусматривает, что решения органов местного самоуправления, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Однако ст.63 Закона в части, касающейся решений органов местного самоуправления, устанавливает только подведомственность спора суду, не указывая при этом подсудность рассмотрения спора (в части, касающейся решения избирательных комиссий разных уровней, ч.2 ст. 63 Закона устанавливает конкретную родовую подсудность).

Соответственно, при определении родовой подсудности спора по жалобе на действия органа местного самоуправления, нарушающие избирательные права граждан РФ, суд обязан обратиться к главе 11 ГПК РСФСР «Подсудность», а именно к ч.2 ст. 115 (в ред. от 16 ноября 1997 г. N144-ФЗ) — областной суд обязан принять к своему производству в качестве суда первой инстанции гражданские дела, связанные с обеспечением конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Таким образом, на данном примере мы видим, что Верховный Суд РФ еще задолго до принятия Закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 7 августа 2000 г. отказывался применять ч.2 ст.115 ГПК РСФСР. Иначе говоря — нарушал Закон. Со вступлением в силу Федерального закона от 7 августа 2000 г. действия Верховного Суда РФ получили правовое основание.

Следующим наиболее важным дополнением ГПК РФ, касающимся не только защиты избирательных прав граждан, можно назвать новую редакцию ст.1 ГПК РФ в части возможности применения аналогии закона и аналогии права в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе производства по гражданскому делу. Надо сказать, что данная норма давно ждала своего закрепления в ГПК РФ и на практике успешно применялась еще до принятия Закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 7 августа 2000 г.

Примером тому снова послужит судебная практика Свердловского областного суда 2000 г.

14 июня 2000 г. Свердловским областным судом было вынесено определение о передаче по подсудности дела по жалобам группы граждан на действия Избирательной комиссии Свердловской области и Екатеринбургской городской избирательной комиссии в части признания незаконным решения об отмене регистрации кандидатов в городскую думу.

Дело в том, что данное определение вступало в законную силу и могло быть исполнено только 24 июня 2000 г. (по истечении срока на кассационное обжалование — ст.122 ГПК РФ), то есть после проведения выборов депутатов городской думы, назначенных на 18 июня 2000 г. Исполнение определения от 14 июня 2000 г. по истечении срока на кассационное обжалование приводило к нарушению основной гарантии избирательных прав заявителей быть избранными в представительный орган местного самоуправления — права на судебную защиту, так как процессуальный пятидневный срок рассмотрения дела нарушался.

Суть сводится к тому, что действующим ГПК РСФСР не определен порядок приведения в исполнение определения суда — отсутствует норма процессуального права, регулирующая отношения, возникшие в ходе производства по гражданскому делу. Однако такой порядок определен в отношении решений суда — порядок, регулирующий сходные отношения. Так, в соответствии с п.3 ч.1 ст.211 ГПК РСФСР судья может обратить к немедленному исполнению полностью или в части решение по всем делам, если вследствие особых обстоятельств замедление в исполнении решения может привести к значительному ущербу для взыскателя или самое исполнение может оказаться невозможным.

Но 14 июня 2000 г. суд еще не мог применить аналогию права либо аналогию закона.

Судья Свердловского областного суда при вынесении определения об обращении определения к немедленному исполнению применил ч.11 ст.63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», указав, что жалобы заявителей поступили в суд 9 июня 2000 г. и должны быть рассмотрены в срок до 15 июня 2000 г.

Мы видим, что, несмотря на отсутствие нормы ГПК, допускающей применение аналогии закона либо аналогии права, фактически суд при разрешении вопроса об обращении определения к немедленному исполнению применил аналогию права — разрешил вопрос исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации. Иначе говоря — нарушил закон.

Приведенные примеры, а также мнение ведущих правоведов, позволяют также сделать еще один вывод — подобные решения судов означают новое по сравнению с ранее действовавшими актами регулирование общественных отношений, следовательно, они являются источниками права.

Итак, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» закрепил уже действовавшие ранее на практике нормы права, придав им силу закона.