На коротком поводке у минюста

Проект федерального закона «О юстиции», неоднократно обсуждавшийся, без преувеличения всколыхнул адвокатскую общественность, усмотревшую в нем неприятные для себя новеллы. Свое мнение о проекте счел необходимым высказать член Межреспубликанской коллегии адвокатов адвокат Владимир СЕРГЕЕВ.

В «Независимой газете» от 11 января 2001 г. опубликовано интервью с адвокатом Б.А. Кузнецовым.

Полностью разделяя взгляды уважаемого мной юриста, я, его товарищ по цеху, не могу не откликнуться на поставленные им вопросы и выраженную озабоченность проблемами в системе российского правосудия. Хотя Борис Авраамович известен как принципиальный и достаточно смелый человек, мне все же показалось, что в данном им интервью он сказал не все, что хотел. И некоторые острые углы умело сгладил своим тонким адвокатским мастерством.

Именно этим и вызван мой порыв продолжить дискуссию о тех же самых проблемах, но теперь уже оценивая их с несколько других точек зрения и, может быть, даже сквозь преломленные лучи заката… российской юстиции.

Нынешний крен на укрепление «вертикали власти» в деятельности исполнительных органов постепенно приобретает гипертрофированно уродливые контуры, из-за чего провозглашенная «вертикаль» становится все более похожей на острый штык.

Об этом с сожалением задумываешься, когда наблюдаешь некоторые действия власти, среди которых по праву занял свое достойное место разработанный в недрах Министерства юстиции РФ проект Федерального закона «О юстиции».

Достаточно объемный проект имеет приложение — расчет дополнительной потребности в бюджетных ассигнованиях на реализацию главы 5 проекта.

Надо полагать, немалая часть этих средств уйдет на увеличение штата сотрудников Минюста и территориальных органов юстиции, которым по проекту закона планируется поручить государственный контроль за органами адвокатуры. Ведь сегодня таких структур просто не существует.

Несмотря на неопределенность положения адвокатских коллегий в нынешней правовой системе государства, их статус пока еще характеризуется независимостью от государства и исполнительных органов. Да иного и не может быть. Эти организации существуют независимо от исполнительной власти, они самосоздаются и самораспускаются, имеют свои высшие (конференции, общие собрания) и исполнительные (выборные) органы, у них свои принципы отбора, адвокатская этика, своя богатая история, берущая начало в позапрошлом веке, есть свои гуманистические традиции. И при всем при этом они существуют не за счет госбюджета, а за счет собственных средств, зарабатываемых нелегким трудом каждого адвоката. То есть юридические консультации и адвокатские коллегии являются полностью самоокупаемыми структурами.

В законопроекте резко бросается в глаза перевес в сторону увеличения, по сравнению с нынешними обязанностями, контрольных функций министерства (контроль за законностью образования и деятельности общественных и религиозных объединений, политических партий, некоммерческих организаций, контроль за соответствием нормативных актов, контроль за законностью образования юридических лиц и т.д.). Не обойдены вниманием и юристы, которым посвящена ст.16, трактующая о координации и контроле за деятельностью по предоставлению юридической помощи, юридических услуг:

1. Органы и учреждения юстиции обеспечивают содействие в организации работы негосударственных институтов, оказывающих юридическую помощь и юридические услуги гражданам и организациям, а также контролируют законность деятельности по оказанию юридической помощи, юридических услуг.

2. В этих целях Министерство юстиции РФ и по его уполномочию органы и учреждения юстиции:…

— осуществляют контроль за соблюдением коллегиями адвокатов законодательства РФ, регулирующего деятельность адвокатуры;…

— утверждают формы и устанавливают сроки представления отчетности коллегиями адвокатов в органы юстиции РФ;

— вносят в президиумы коллегий адвокатов представления о привлечении к дисциплинарной ответственности адвокатов;

— направляют в коллегии адвокатов представления об устранении выявленных нарушений законодательства РФ.

В названии все, на первый взгляд, правильно — кому же еще координировать и контролировать юридическую помощь, как не юридическому министерству. Но далее… почему-то в этой норме весь контроль сведен до примитивно узкого контроля только за адвокатурой.

Как будто в нашей стране больше никто не занимается оказанием юридической помощи населению, как будто нет министерств, ведомств, государственных инспекций, правоохранительных органов, администраций субъектов федерации, муниципалитетов и иных органов местного самоуправления и прочих, которые также обязаны оказывать юридическую помощь населению в форме надлежащего реагирования на жалобы и заявления, которые должны разъяснять законы и нормативные акты, осуществлять прием населения и давать разъяснения по юридическим и иным вопросам и т.д.

Более того, несмотря на то, что в 1 и 2 пунктах статьи 16 речь идет об одном и том же, и только предполагается, что п.2. конкретизирует, развивает положения п.1, фактически между ними нет совершенно никакой логической связи. Читаем еще раз: «п.1. Органы и учреждения юстиции обеспечивают содействие в организации работы негосударственных институтов, оказывающих юридическую помощь… (и лишь затем — Прим. авт.) контролируют....». Но спрашивается, о каких же негосударственных институтах идет речь и идет ли о них вообще речь, если в п.2 сказано: «В этих целях (т.е. тех целях, которые указаны в п.1 — Прим. авт.) Министерство, органы и учреждения юстиции…(и далее все о контроле над адвокатурой — Прим. авт.)». Неужели одна адвокатура в своем лице соединила всю юридическую помощь населению страны, все негосударственные институты? Чем-то сильно напугали российские адвокаты нашу власть, что для того чтобы приструнить их как следует, потребовалась такая вот катавасия с подготовкой нового закона, с перспективой расширить кадровый состав органов юстиции и почти вдвое увеличить финансирование!

Теперь — о формах реагирования на непокорную адвокатуру. Она одна — представление. Заметим, что ранее это было только прерогативой прокурора. Сейчас представление становится мощным рычагом воздействия и у Минюста. Притом воздействия на адвокатов.

Прочитав проект закона, можно убедиться, что постепенно Минюст подбирается вообще ко всему надзорному «куску» пирога, который ранее предназначался только к столу прокуратуры. Правда, теперь это называется «контроль» (очевидно, по типу советского партгосконтроля).

В разгоревшейся на этажах верховной власти дискуссии о реформировании прокуратуры Минюст обосновывает в проекте закона «О юстиции» захват некоторых ее функций. В этом вопросе я не собираюсь полемизировать с министерством, т.к. считаю, что Генпрокуратура РФ действительно стала неуправляемым разросшимся монстром, который, нахватав власти и полномочий, фактически не в силах все пережевать и переварить. «Око государево» стало и его руками, и желудком. Однако вопрос в другом. А сможет ли Минюст переварить отнятый у прокуратуры кусок пирога? Судя по профессионализму, а точнее, по непрофессионализму кадров, готовивших проект обсуждаемого проекта закона, то вряд ли. Да и что изменится от перемены мест слагаемых?

И все-таки, что же будет, если этот проект в Госдуме РФ пройдет все чтения и будет принят в том варианте, который предлагает Минюст? А получится то, что в результате потери адвокатурой независимости от государства, и в частности от исполнительных органов, конституционный принцип правосудия — равенство всех перед законом и судом — приобретет еще больший, по сравнению с тем, что мы имеем сегодня, перекос в сторону государственной силы.

Адвокатура, став полугосударственной структурой, полностью подчиненной и подотчетной Минюсту, не сможет в полной мере служить своим доверителям. Обвиняемый на судебном процессе может вообще остаться в одиночестве. Как это и было в советский период, где адвокат лишь изображал перед партией и правительством видимость правосудия. Сделав шаг вперед в вопросах предоставления адвокатам независимости от государства в период ранних демократических преобразований, мы делаем два, а то и три шага назад сегодня, в период активного построения «вертикали власти».

При таком законе адвокат окажется даже в гораздо худшем положении, чем это было в прежние времена. Тогда хоть не было столь беспардонных, наглых и всемогущих «масок», дубинок и иных «демократизаторов», используемых ныне для выбивания любых показаний с обвиняемых и «свидетелей». Тогда нерадивых милиционеров и прокуроров худо-бедно, но все же проверяли и наказывали, в т.ч. и по ходатайствам адвокатов. Ныне народный и партийный контроль отсутствует, а на публикации в прессе никто не обращает внимания.

Некоторые из «нашего брата» считают, что ничего страшного в названных мной пунктах проекта нет. Дескать, точно такие же есть и в нынешнем положении о Минюсте РФ. Но почему-то указанные выше новеллы вызывают тревогу и смутные ожидания перемен не к лучшему. И самая главная из этих перемен — надвигающееся лишение адвокатов независимости. Преломляясь сквозь призму происходящих в стране событий, эти малозаметные пунктики проекта смотрятся уже совершенно по-другому, нежели они смотрелись в начале российских государственных реформ. Уже не сон разума рождает чудовищ, а сами чудовища навеки могут усыпить разум.

Есть ли основания для такого печального вывода? На чем он основан?

Да на том, что государственный контроль для того и устанавливается, чтобы «держать в узде и не пущать». Такова природа любого контроля вообще, и контроль за коллегиями адвокатов здесь не исключение. Достаточно одного слова в законе об установлении госконтроля, как впоследствии на этой основе можно изобрести массу нормативных подзаконных актов о порядке осуществления этого контроля, его формах, о регулярности проверок и т.д. А это значит, что масса чиновников-проверяющих не будут вылезать из адвокатур неделями и месяцами.

А кто знает, что такое утверждение форм и установление сроков предоставления отчетности? О, это величайшая бюрократическая наука, парализующая любую инициативу. В нашей стране существует законная статистическая отчетность. Формы и сроки этой отчетности обязательны для всех организаций, они универсальны, логически обоснованы: такая отчетность нужна для народного хозяйства, анализа и планирования. Есть еще одна отчетность — налоговая. И это понятно и объяснимо. После принятия закона «О юстиции» появится еще одна. Адвокатура вынуждена будет теперь представлять государственную отчетность и в Минюст. Разумеется, это будет не та отчетность, что представляется в Госкомстат и налоговый орган. Здесь Минюст уж поизощряется вволю. Дополнительные бюджетные ассигнования ведь не даром испрошены.

Для чего ему такая особая отчетность? Да все для того же. Чтобы эффективнее держать в узде адвоката. Чтобы глушить свободный голос независимого человека. Чтобы коллегия служила Минюсту, получала ежедневные факсы, указания, приказы, чтобы писала отчеты в установленные сроки, отвечала на запросы чиновников, чтобы адвокаты ходили в Минюст с просьбами и ходатайствами, по вызовам «на ковер», чтобы часами стояли в подобострастных позах в очередях на прием. Отчет — это великая сила. Тут действует не цифирь, а психология: тот, кто изобретает и требует отчеты, тот и есть главный. Возможно, никто никогда эти отчеты и читать не будет или анализ их (как, впрочем, и составление) будет пустым и формальным. Важен сам процесс отчетности. Он дисциплинирует, ранжирует, он показывает, кто есть кто в вертикали власти.

Ну и, наконец, внесение представлений об устранении. Это уже прямой диктат, прямая форма правления «вертикали». От независимости коллегии адвокатов ничего и не останется.

Примечательно, что в той же статье проекта и в том же пункте организацию, в чем-то сходную по своей правовой природе с адвокатурой — нотариат, Минюст совершенно не намерен брать в столь жесткие тиски госконтроля. Прочитаем: «Минюст и по его уполномочию органы и учреждения юстиции: осуществляют в отношении нотариата функции и полномочия, предусмотренные Основами законодательства о нотариате». Кратко и лаконично. Хотя, казалось бы, вот уж где развернуться контролю со стороны государства. Ведь нотариусы в отличие от адвокатуры действуют от имени РФ. И печать-то у них гербовая, и бланки-то у них гербовые, и сбор гербовый, и все у них гербовое. А пошлина — та вообще государственная.

Как адвокат с достаточно большим стажем полагаю, что законопроект ничего общего не имеет со стремлением обеспечить государственные гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи (п.1 ст.48 Конституции РФ).

Что же можно предложить взамен?

Ну, во-первых, ту фразу, где говорится о нотариате, дополнить фразой и об адвокатуре, а там, где речь идет об Основах законодательства о нотариате, сослаться и на закон об адвокатуре (надеюсь, когда-то же его примут). Все же остальные фразы о госконтроле, отчетности, представлениях из проекта убрать как крайне вредные и опасные для правовой системы государства.

Ничего нового не надо изобретать и в вопросах обеспечения гарантий права каждого на квалифицированную юридическую помощь. Не обязательно для этого адвокатов ставить в строй и заставлять отдавать честь. Надо развивать государственные юридические службы при министерствах и ведомствах, обязать государственные структуры ответственно заниматься разрешением жалоб и заявлений граждан (видно же, что суды не справляются с валом исков на неправомерные действия должностных лиц), надо расширить полномочия и ответственность гос-трудинспекций за результаты рассмотрения жалоб о трудовых спорах, надо возродить практику принципиального реагирования властей на публикации о нарушениях прав граждан и организаций в прессе, необходимо повернуть психологию чиновников и из СМИ сделать союзников в борьбе за права человека, а не врагов, необходимо отвести подобающее место в правовой системе государства аппарату Уполномоченного по правам человека с правом принятия личных решений по первоначальным жалобам, надо заставить прокуратуру и милицию острее и принципиальнее реагировать на жалобы людей.
Что же касается предоставления квалифицированной юридической помощи по уголовным делам, в т.ч. бесплатной, то тут нужно, наоборот, не душить контролем и отчетностью коллегии адвокатов, а создавать им для этого необходимые условия (уменьшать экономический гнет, помогать с технической оснащенностью и размещением юридических консультаций, ремонтом помещений, обучением молодых адвокатов и прочее, расчисткой правового поля от недобросовестных полумошеннических юридических компаний и фирм, начисто дискредитирующих юридическую помощь людям).

Но самое главное, необходимо добиваться, чтобы судебные процессы действительно стали состязательными, чтобы роль адвокатов в них при содействии суда не подавлялась силой прокуратуры и юридическим невежеством судей. Нужно обеспечить уже сейчас защиту адвоката от грубого государственного вмешательства в его деятельность по защите граждан и организаций, в т.ч. и путем создания законов подобных тому, проект которого исследуется в настоящей публикации. Здесь также огромное поле деятельности для множества законодательных новаций, которые действительно могут помочь в решении многих ныне существующих проблем.

Только такое конструктивное сотрудничество адвокатуры и государства способно дать положительные плоды на этой ниве. Всякие же иные пути, в т.ч. и попытки подмять под себя адвокатуру, обречены если не на провал, то уж на позор правовой системы — это точно.

На проходившем 13 октября 1999 г. Первом всероссийском конгрессе адвокатов в прекраснейшем докладе «Адвокатура и государство», сделанном председателем Московской городской коллегии адвокатов Г.М. Резником, именно к позитивному сотрудничеству с адвокатурой и призывались присутствовавшие там государственные чиновники. К сожалению, этому призыву они не вняли. На пользу ли делу?

Сомневаюсь.

P.S. Редакция не вполне разделяет тревогу адвоката по поводу представлений Минюста. Как известно, и представление прокурора, хотя и подлежит безотлагательному рассмотрению, не влечет особо опасных последствий: не встретив понимания у адресата, прокурор точно так же обращается в суд. Суета последнего времени с возбуждением и прекращением уголовных дел (когда состав преступления то возникает, то исчезает, как плод больного воображения) лишь подчеркивает неэффективность цивилизованных форм надзора и вызывает смех наблюдателей (кроме, разумеется, подследственных). По-видимому, такая же судьба ожидает и представления Минюста, которые адресат сможет внимательно изучить и поступить в зависимости от судебной перспективы, т.к. посадить его в Бутырку Министерство не вправе.

В то же время нельзя не согласиться с адвокатом в том, что вал дополнительной отчетности поставит в затруднительное положение не только коллегии, но и получателя отчетов — Министерство, чего, вероятно, не учли авторы проекта. Нетрудно представить, что произойдет, если все коллегии исполнят свою обязанность и представят свою отчетность — над седой равниной бумажного моря гордо реять сможет только министр Ю.Чайка, все остальные сотрудники уважаемого Министерства скроются в пучине. Если бы российские коллегии добровольно — в порядке эксперимента представили в Минюст отчетность хотя бы за один месяц, можно с определенной долей уверенности предсказать, что данное положение из законопроекта немедленно исчезло бы. Хотя требование отчетности напрямую едва ли угрожает независимости адвокатуры, оно не вполне соответствует задачам текущего момента, в чем с автором, безусловно, следует согласиться.