Когда мы получаем право иметь право

Проблемы применения положений конвенций Международной организации труда (МОТ) в реальных российских правоотношениях неоднократно обсуждались на страницах нашей газеты. Специалисты-правоведы считают, что особые сложности у субъектов права возникают в процессе определения статуса той или иной конвенции МОТ на правоприменительный период. Речь идет об установлении точной даты, с которой ратифицированная СССР или Россией конвенция МОТ становится источником права в правовой системе нашего государства.

Автор статьи предлагает вашему вниманию четкую картину процедурных правил принятия и применения этих международно-правовых актов.

Процедура принятия конвенций Международной организации труда проходит в два этапа: разработка и утверждение документа в МОТ; принятие конвенции страной — членом МОТ.

На стадии МОТ

Проект конвенции разрабатывается в течение трех-пяти лет специалистами, приглашенными МОТ. Далее документ проходит два этапа рассмотрения на двух следующих одна за другой сессиях Международной конференции труда (МКТ).

Принимается конвенция в соответствии с п.2 ст.19 Устава МОТ квалифицированным большинством в две трети голосов присутствующих на конференции делегатов стран — членов МОТ.

Каждая страна — член МОТ (согласно п.п.5 и 6 ст.19 Устава МОТ) обязана представить принятую конвенцию собственному правительству (чаще парламенту), в компетенцию которых входит принятие мер по отношению к принятому международно-правовому акту.

МОТ придает большое значение выполнению странами-членами данного обязательства. Во-первых, такое представление имеет цель информировать о принятии нового документа МОТ депутатский корпус, а через него — широкую общественность. Во-вторых, соответствующий орган получает возможность определиться в отношении оценки тех аспектов трудовых и социальных отношений, которые новым актом регулируются. Это особенно важно в случае, когда в национальном законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие именно эти аспекты. Наконец, в-третьих, соответствующие органы определяют свою позицию по поводу возможности и полезности ратификации новой конвенции, т.к. у стран — членов МОТ нет обязательства ратифицировать ту или иную конвенцию МОТ (если таковая не является основополагающий).

Применение принципов и прав, зафиксированных в основополагающих конвенциях (конвенциях о правах человека в сфере труда), стало обязательным на территориях стран — членов МОТ уже в силу их членства. Обязательность применения определена соответствующими положениями Устава МОТ, Филадельфийской декларацией 1944 г., а также недавно принятой Декларацией МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда.

Сказанное относится в Конвенции 1948 и 1949 гг. о свободе ассоциации (NN 78 и 98), Конвенции 1930 и 1957 гг. о принудительном труде (NN 29 и 105), Конвенции 1951 и 1958 гг. о равенстве возможностей и обращения (NN 100 и 111), Конвенции 1973 и 1999 гг. о детском труде (NN 138 и 182).

Ратификация конвенций проводится каждой страной в соответствии с процедурными правилами, установленными для этого их собственным законодательством. В них определяется орган, уполномоченный провести процедуру ратификации, а также предварительные стадии, которые должно пройти решение о ратификации. Вслед за завершением процедуры ратификации на национальном уровне ратификационная грамота или копия законодательного акта направляются Генеральному директору Международного бюро труда (МБТ), который регистрирует ратификацию, после чего конвенция приобретает обязательную силу на территории страны.

Вступление в силу конвенции для ратифицировавшей ее страны наступает через 12 месяцев после даты регистрации ратификации. Так, ратифицированная Россией 27 августа 1990 г. Конвенция 1985 г. о статистике труда (N 160) вступила для нее в силу 27 августа 1991 г.

Ратификация, не прошедшая соответствующей регистрации, не будет считаться действительной для МОТ и ее членов.

Согласно п.5 d) ст.19 Устава МОТ факт ратификации конвенции означает, что страна-член обязана принять все необходимые меры для эффективного применения положений данной конвенции и представить доклад о принятых мерах по применению данного международно-правового акта (ст.22 Устава МОТ).

Денонсация ратифицированной конвенции может быть произведена по истечении десяти лет периода с момента вступления конвенции в силу. Срок возможной денонсации — в течение года. Процедура повторяется каждые десять лет. Акт о денонсации направляется Генеральному директору МБТ для регистрации. Денонсация вступает в силу через год после ее регистрации.

Процедура принятия конвенций Международной организации труда проходит в два этапа. Первому этапу — процедуре разработки и утверждения документа в МОТ посвящена статья в N 15 нашей газеты. Авторы предлагают вашему вниманию продолжение темы. Речь пойдет о втором этапе — принятии и применении конвенции страной — членом МОТ.

Правовую основу регулирования применения конвенции МОТ составляют Конституция Российской Федерации 1993 г. (далее — Конституция РФ), Федеральный закон N 101-ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» (далее — Закон-101), Федеральный закон N 5-ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. от 22 октября 1999 г., далее — Закон-5).

Конвенции МОТ, будучи международными договорами, играют в правовой системе России значительную роль. Согласно ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В иерархии нормативно-правовых актов в соответствии с той же ч.4 ст.15 Конституции РФ международные договоры занимают более высокое положение: при различии в порядке регулирования конкретного правоотношения между внутренним законом и международным договором применяются правила последнего. Наконец, при защите своих прав каждый человек вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч.3 ст.46 Конституции РФ).

Конвенции МОТ, как и прочие международные договоры, отнесены Конституцией РФ (п. «к» ст.71) к ведению федерации (имеется в виду их заключение), а их выполнение — к совместному ведению федерации и ее субъектов (пп. «о» п.1 ст.72 Конституции РФ)

Международный договор в Законе-101 (п. «а» ст.2) определяется как «международное соглашение, заключенное Российский Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом…». Входя в их число, конвенции МОТ являются многосторонними международными договорами.

В принципе заключение международного договора Россией согласно ст.2 Закона-101 может происходить путем ратификации, утверждения, принятия, присоединения (п. «б» ст.2), подписания (п. «в» ст.2) и, наконец, собственно заключения (п. «г» ст.2). Применительно к конвенциям МОТ выражение согласия Российской Федерации на обязательность этого вида международных договоров для страны происходит путем ратификации (п.1 ст.6 и п.2 ст.16 Закона-101).

Инициатива по поводу ратификации конвенции МОТ согласно ст.ст.8 и 9 Закона-101 может быть выражена двояко: в виде рекомендации либо в виде предложения. Рекомендации могут быть представлены каждой из палат Федерального Собрания, субъектами РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом, Генеральной Прокуратурой, Уполномоченным по правам человека. В месячный срок должен быть дан ответ на рекомендацию со стороны соответственно Президента или Правительства.

Предложение о ратификации конвенции МОТ вносится либо Президенту, либо в Правительство соответствующим органом исполнительной власти по согласованию с Министерством иностранных дел. Применительно к большинству конвенций МОТ таким органом выступает Министерство труда и социального развития. Министерство транспорта (более конкретно — соответствующие департаменты и службы как подразделения этого министерства) является инициатором ратификации Конвенции МОТ о труде моряков и рыбаков.

Ратификация конвенций МОТ согласно ст.14 Закона-101 осуществляется в форме федеральных законов. Эти законы принимаются Государственной Думой (ч.1 ст.105 Конституции РФ) и подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «г» ст.106 Конституции РФ, ч.1 ст.17 Закона-101).

Порядок внесения на ратификацию конвенций МОТ в Государственную Думу определен в ч.1 ст.16 Закона-101 и осуществляется путем внесения Правительством РФ (иногда Президентом) предложения о ратификации. Оно должно содержать заверенную официальную копию ратифицируемой конвенции, обоснование целесообразности ее ратификации, определение соответствия этому международно-правовому акту национального трудового законодательства и, если необходимо, оценку последствий ратификации для социально-экономического положения в стране.

Этапами собственно ратификации международной конвенции в виде федерального закона являются: рассмотрение в комитетах или комиссиях Думы; рассмотрение и принятие в самой Государственной Думе; рассмотрение и одобрение в Совете Федерации; подписание и обнародование Президентом (ст.17 Закона-101).

При ратификации конвенций МОТ недопустимы оговорки, которые обычно могут быть сделаны в отношении других видов договоров (ст.25 Закона-101).

Принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации федеральный закон о ратификации (согласно положениям ст.ст.3 и 4 Закона-5) подлежит официальному опубликованию в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства РФ» в течение 7 дней после дня его подписания Президентом РФ. При этом ратифицированные международные договоры публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Вступление закона о ратификации в силу согласно ст.6 данного Закона происходит одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления его в силу.

Вступивший в силу федеральный закон о ратификации конвенции МОТ служит основанием для подписания Президентом ратификационной грамоты, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ (ст.18 Закона-101).

Ратификационная грамота передается Генеральному директору МБТ, являющемуся официальным представителем депозитария (вручение при личной его встрече с представителем России при МОТ). При этом в ответном документе (практикуется форма протокола о приеме-передаче ратификационной грамоты) подтверждается факт принятия и регистрации ратификационной грамоты.

Отсутствие регистрации ратифицированной конвенции в МБТ и соответственно через МБТ в ООН (явление, которое можно назвать уклонением от регистрации, имеет место не так редко, как это может казаться) ведет к утрате государством возможности ссылаться на данную конвенцию в органах МОТ и ООН (п.2 ст.102 Устава ООН).

Конвенция вступает в силу в отношении страны, ее ратифицировавшей, в срок, установленный в самой конвенции (как правило, в течение 12 месяцев после даты регистрации в МБТ документа о ратификации). Это делается для того, чтобы страна, ратифицировавшая конвенцию, имела время для проведения мероприятий, необходимых для полномасштабного выполнения договора.

Вступившие для России в силу конвенции подлежат официальному опубликованию согласно требованиям, содержащимся в Указе Президента N 11 от 11 января 1993 г. «О порядке опубликования международных договоров РФ» (в ред. от 1 декабря 1995 г.) и в ст.30 Закона-101, по представлению МИДа в Собрании законодательства РФ, Бюллетене международных договоров и в необходимых случаях в газете «Российские вести». К сожалению, в вышеуказанных нормативных актах не установлен срок их опубликования, который исходя из требований п.4 ст.15 Конституции РФ о вхождении международных договоров в правовую систему РФ должен быть определен днем вступления их в силу для России.

Регистрация и учет вступивших в силу для России международных договоров, сведения об их денонсации, а также хранение переписки по данной конвенции возложены на основании ст.26 Закона-101 на МИД РФ, в котором эту работу ведет его Правовой департамент. Заверенная МБТ копия конвенции хранится в историко-документальном департаменте МИДа.

Положения конвенции подлежат выполнению Россией с момента вступления для нее в силу. При этом общий контроль за выполнением как самой Россией, так и другими сторонами международных договоров возложен на МИД РФ согласно Положению о нем.

Порядок и процедура прекращения договора в форме денонсации конвенции в основном аналогичны ее ратификации. Положения денонсированной конвенции с момента прекращения ее действия перестают быть частью правовой системы РФ.