Приобретение участков на торгах

Возможность приобретения земельных участков на торгах из земель, находящихся в государственной собственности (заключения договоров, объектом которых являются земельные участки, на торгах), в России можно по праву считать результатом земельной реформы 90-х годов XX века. Земельный кодекс РФ ввел простые и не противоречащие Гражданскому кодексу нормы, регулирующие эти вопросы. Однако в развитие этих норм Правительство РФ утверждает Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или в муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков от 11 ноября 2002 г. № 808, где, по мнению автора статьи, выходит за пределы своей компетенции.

Немного из истории вопроса

Советское земельное право не придерживалось принципов платности предоставления земельных участков и конкуренции в земельных отношениях. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. не содержалось даже упоминания о возможности приобретения земельных участков на торгах. Разрозненные нормы об этом начали появляться позже, как в законодательных, так и подзаконных актах, например:

— местной администрации предписывалось организовывать продажу земель фонда перераспределения по конкурсу, передачу в аренду с правом последующего выкупа (п. 5 Указа Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. № 323);

— продажа земельного участка для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки могла производиться его собственником с помощью районного (городского) комитета по земельным ресурсам и землеустройству путем проведения в установленном порядке конкурса или аукциона (ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 г. № 4196—1, утратившего силу в связи с введением в действие Земельного кодекса РФ);

— продажа земельных участков собственникам приватизированных государственных и муниципальных предприятий для расширения и дополнительного строительства этих предприятий осуществляется на конкурсной или аукционной основе за счет земель, не обремененных правами пользователей, арендаторов (п. 12 Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 в ред. от 25 января 1999 г.);

— расположенные на территориях городских и сельских поселений земельные участки, предназначенные в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией под застройку, либо право аренды этих земельных участков подлежали продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (п. 2 Указа Президента РФ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» от 26 ноября 1997 г. № 1263).

В то же время правовое регулирование порядка приобретения земельных участков на торгах значительно отставало от провозглашенных возможностей.

Часть первая Гражданского кодекса РФ, введенная в действие с 1 января 1995 г., содержала лишь общие нормы ст. ст. 447—449 о заключении договора на торгах, организации и проведении торгов, последствиях нарушения правил проведения торгов.

Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 (в настоящее время утратило силу), распространялся лишь на земельные участки, предназначенные под застройку. Более того, п. 3 указанного Порядка было установлено, что продажа земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в федеральной государственной собственности, осуществляется по решению Правительства РФ или специально уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти, находящихся в государственной собственности субъекта РФ — по решению органа государственной власти субъекта РФ, находящихся в муниципальной собственности — по решению органа местного самоуправления. Однако на тот момент разграничения государственной собственности на землю еще не произошло, следовательно, определить соответствующего публичного собственника (продавца) земельного участка не представлялось возможным. Поэтому применение Постановления № 2 на практике было весьма затруднительным.

Иными словами, правовое регулирование приобретения земельных участков на торгах в России было явно недостаточным и не отвечало потребностям практики. Основные надежды возлагались на Земельный кодекс РФ.

В Земельном кодексе РФ рассматриваемым отношениям посвящена ст. 38 «Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)». Ее анализ позволяет сделать несколько выводов.

1. Указанная статья не распространяется на отношения, связанные с приобретением земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц.

2. Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть земельный участок или право на заключение договора аренды земельного участка, иначе говоря, земельный участок может быть приобретен на торгах только на двух правах — собственности и аренды.

3. Земельный участок, являющийся предметом торгов, должен быть сформирован, что подразумевает подготовку проекта границ земельного участка и установление его границ на местности; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; принятие решения о проведении торгов; публикацию сообщения о проведении торгов.

4. В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает его собственник (Российская Федерация, субъ-ект Российской Федерации или муниципальное образование) в лице соответствующего исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Именно собственник земельного участка определяет форму проведения торгов, начальную цену предмета торгов и сумму задатка.

5. Правительству РФ делегировано право определить порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Земельным кодексом РФ.

Обязательность проведения торгов при продаже земельных участков

Весьма важен вопрос: в каких случаях проведение торгов по продаже земельных участков или продаже права на заключение договора аренды земельных участков является обязательным? В Земельном кодексе РФ прямо установлена необходимость проведения торгов только в случае предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, при этом предоставление таких участков в собственность без проведения торгов не допускается (п. 2 ст. 36 ЗК РФ)1. Очевидно, что категоричность данной нормы вызывает сомнения — вполне вероятна ситуация, когда имеется лишь одно лицо, желающее приобрести земельный участок для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов.

Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка (пп. 3 п. 4 ст. 36 ЗК РФ).

Из приведенных норм можно сделать вывод, что они не применяются при предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (п. 5 ст. 30, ст. ст. 31, 32 ЗК РФ).

Следует подчеркнуть также, что в Земельном кодексе РФ отсутствует норма, устанавливающая обязательность проведения торгов в случае, если на один земельный участок (любого целевого назначения) имеется несколько претендентов. В то же время очевидно, что торги наиболее целесообразно проводить именно в такой ситуации.

Предмет земельных торгов

Рассмотрим также, что именно является предметом земельных торгов. Из ст. ст. 447, 448 ГК РФ следует, что таким предметом может быть некое имущество либо только право на заключение договора. Земельный кодекс РФ, развивая положения указанных норм, в п. 1 ст. 38 предусмотрел, что предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. Иными словами, участники торгов претендуют на право быть стороной в договоре купли-продажи земельного участка (покупателем) или договора аренды земельного участка (арендатором). Следовательно, выигравшим торги должно признаваться лицо, предложившее наиболее высокую цену за покупку земельного участка (за право собственности на земельный участок) или за право на заключение договора аренды земельного участка.

Как видно, нормы обоих кодексов достаточно просты и очевидны, именно поэтому вызывают удивление положения Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 (далее — Правила). В соответствии с указанными Правилами в случае, если предметом торгов выступает право на заключение договора аренды земельного участка, выигравшим торги признается лицо, предложившее наиболее высокий размер арендной платы за земельный участок. Иначе говоря, в процессе торгов участники определяют не размер единовременного платежа за право на заключение договора аренды земельного участка (платежа за «право аренды», аналога покупной цены при приобретении земельного участка в собственность), а размер арендной платы в будущем договоре аренды земельного участка.

Напомним, что в соответствии с п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Правительству РФ делегировано право определить лишь порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Земельным кодексом РФ. Представляется, что Правительство РФ вышло за пределы своей компетенции, поскольку очевидно, что установление критериев победы в торгах (а по сути, подмена предмета торгов) не относится к порядку их организации и проведения.

Отметим также, что способ определения размера арендной платы за землю, предложенный Правилами организации и проведения торгов, не предусмотрен законодательством Российской Федерации о плате за землю.