Закон и кистень

Порядок разграничения государственной и муниципальной собственности на земельные участки не устанавливается ни Конституцией РФ, ни ГК РФ, ни Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни каким-либо иным законодательным актом. Тем более отсутствует такой порядок в Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 г., половина статей которого признана недействующими на основании Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287. Следствием такой ситуации стало несанкционированное федеральными властями разграничение государственной собственности на землю. Имеют место попытки формирования фонда муниципальных земель и распоряжения ими. Аналогичные процессы происходят в Московской области, в частности в городе Троицке, имеющем статус муниципального образования.

Проблемой формирования муниципальной собственности на землю тесно связана с вопросом о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в сфере управления (в том числе и распоряжения) муниципальными земельными участками. Согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе и земельной муниципальной собственностью), а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления находятся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. Полномочия главы муниципального образования и иных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются исключительно Уставом муниципального образования. Причем в соответствии с п. 5 ст. 16 Закона глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления. Наконец, согласно ст. 19 Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области» (в редакции Законов Московской области от 21 июня 1999 г. N 24/99-ОЗ, от 21 июня 1999 г. N 34/99-ОЗ) к исключительным полномочиям Советов депутатов муниципальных образований (представительных органов муниципальных образований в Московской области), в частности, относятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления в порядке, определенном уставом муниципального образования. Уставом муниципального образования могут быть определены и иные полномочия Совета депутатов муниципального образования. Этим же Законом Московской области установлено (ст. 29), что земли и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности, которая является достоянием членов местного сообщества (всего населения муниципального образования). Местное сообщество самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью. От имени местного сообщества управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления в порядке, установленном указанным Законом Московской области и уставом муниципального образования. Допускает нахождение земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности и Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» (ст. 3) от 10 июля 1996 г. N 11/98. Однако согласно п. 2 ст. 1 названного Закона отношения собственности на земельные участки не входят в сферу его регулирования. Таким образом, исполнительно-распорядительные функции в области управления муниципальной собственностью, в том числе и земельной, - компетенция исполнительных органов муниципальных образований (глав администраций, иных должностных лиц). Однако представительные органы (городские, районные советы депутатов муниципальных образований, городские думы и т.п.) наделены исключительными полномочиями в области установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также контроля за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно ст. 89 Устава Московской области муниципальная собственность является достоянием соответствующих местных сообществ, используется для обеспечения их благосостояния», и с этим нельзя не согласиться. И среди этих объектов наибольшее значение имеет земля - невосполнимый природный ресурс. Только рациональное использование земельных ресурсов может обеспечить устойчивое развитие как муниципальных образований, так и области в целом. Но вопросы о разграничении государственной и муниципальной собственности на землю, как уже упоминалось, не урегулированы в законодательстве ни на федеральном, ни на региональном уровне (на уровне законодательства Московской области). В Письме Московской областной регистрационной палаты и Комитета по управлению имуществом Московской области от 5 мая 1999 г. N РП-ИСХ 498, адресованном земельным комитетам муниципальных образований прямо указано, что не произошло разграничения земель по виду права на государственную и муниципальную. Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, не существует законного порядка отнесения земельных участков к собственности муниципальных образований, с другой — нередки случаи продажи исполнительными органами местного самоуправления земельных участков, находящихся в пределах муниципальных образований физическим и юридическим лицам, т.е. осуществление правомочий собственника этих земель. В такой ситуации, как представляется, необходимо усиление роли представительных органов муниципальных образований при принятии решений, затрагивающих жизненно важные интересы населения, и особенно в области управления и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе и земельной. К сожалению (согласно уставам большинства муниципальных образований Московской области), вопросы распоряжения земельными участками решаются должностными лицами местного самоуправления без участия органов представительной власти и общественности. Так, по Уставу г. Троицка Московской области (ст. 28) Администрация города принимает решения о предоставлении и изъятии земельных участков, находящихся в пределах городской черты. В то же время Городской совет наделен полномочием устанавливать порядок распоряжения земельными участками, находящимися в пределах городской черты (ст. 17 Устава). Зафиксированное в Уставе разграничение полномочий нашло отражение и в проекте нового «Положения о порядке распоряжения земельными участками в границах г. Троицка», разработанного Администрацией города. Тем не менее существует настоятельная потребность в расширении полномочий Городского совета в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в пределах городской черты. В течение последних 12 лет имели место многочисленные конфликты населения с властями г. Троицка по поводу использования городской земли. Городская администрация, принимала решения по распоряжению земельными участками без учета мнения населения, а также допуская нарушения природоохранного и земельного законодательства. Например, Московской региональной природоохранной Прокуратурой был выявлен факт незаконного занятия земель лесного фонда гаражно-строительным кооперативом (ГСК) в городской черте с согласия администрации г. Троицка, проигнорировавшей требования Земельного кодекса РСФСР (ст. 28) и Градостроительного кодекса РФ (ст. 18) об информировании населения и выяснении мнения граждан о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, затрагивающих его интересы. Кроме того, не было выполнено и положение уже упоминавшейся ст. 28 Земельного кодекса РСФСР об обязательном участии Городского совета в выборе земельного участка для размещения объекта, а данном случае ГСК. Общественная региональная организация Комитет «Наш город» обратилась в Городской совет с предложением ввести предусмотренный ст. 28 Земельного кодекса РСФСР порядок утверждения решением Совета актов выбора земельных участков для размещения объектов и внести соответствующие изменения в Устав города Троицка. Комитет «Наш город» участвовал также в разработке и обсуждении проекта Положения о распоряжении земельными участками в границах г. Троицка. Был проведен детальный анализ проекта Положения и подготовлены предложения для его корректировки. В результате обсуждения Городским советом предложений Комитета «Наш город» в проект Положения введены, среди прочих, следующие новые полномочия Городского совета: утверждение акта выбора земельного участка размещения объекта, не предусмотренного Генпланом и проектами планировки городской территории; утверждение условий торгов (аукционов, конкурсов) при продаже земли. Кроме того, в проект Положения по предложению Комитета «Наш город» введен пункт о своевременном информировании жителей города о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов и выяснении их мнения, как того требует действующее законодательство. Существует еще одна серьезная проблема — перепродажа земельных участков, предоставленных для индивидуального и дачного строительства бесплатно или за нормативную плату. Так, целый район Троицка площадью 20 га, выделенный сотрудникам предприятий города для индивидуальной жилой застройки, был перепродан ими коммерческой структуре и застроен дорогостоящими коттеджами, не решающими жилищной проблемы города. Для того чтобы земля, предоставляемая для индивидуального жилищного строительства, оставалась в распоряжении города, было предложено заменить продажу земли для индивидуального жилищного строительства сдачей ее в аренду на время строительства с правом выкупа по его окончании, что допускается законодательством. Администрацией и депутатами Городского совета это предложение не было поддержано в связи со сложностями, возникающими якобы в связи с изъятием участка с произведенным начальным циклом работ. Подобная позиция администрации и депутатов вызывает недоумение. Подобные негативные моменты являются типичными в практике землепользования в системе местного самоуправления Московской области, для которой характерна высокая степень урбанизации, дефицит земельных ресурсов и сложная экологическая обстановка. Усиление роли представительных органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с распоряжением муниципальными земельными участками, будет способствовать скорейшему и эффективному разрешению существующих проблем в данной области.