Земля в свободном обороте

25 октября 2001 г. Президент РФ подписал документ, жаркие споры по поводу которого велись на протяжении почти 8 лет – Земельный кодекс Российской Федерации. Многочисленные принятые в разное время и зачастую противоречащие друг другу нормы, которые ранее содержались в различных федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства и иных нормативных правовых актах наконец-то проанализированы, обобщены, и те из них, которые выдержали испытание временем, включены в единый кодифицированный нормативный акт высшей юридической силы. В Кодексе, естественно, появились и новые принципиальные положения. Может быть, не со всеми из них можно согласиться, но закон принят, и его нужно знать и исполнять.

Сразу оговоримся, что новый Земельный кодекс РФ принят как бы в усеченном виде: он не регулирует оборот земель сельскохозяйственного назначения, равно как и порядок предоставления таких земель для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства. По этим вопросам предполагается принятие отдельных федеральных законов, и тогда все прежние споры, вероятно, возобновятся с новой силой.

Начинается новый Земельный кодекс РФ (далее – Кодекс, ЗК РФ) со статьи, определяющей основные принципы земельного законодательства, т.е. некие важнейшие положения, на которых основывается и сам Кодекс, и издаваемые в соответствии с ним иные акты земельного законодательства. В числе первых назван принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека. Согласно этому принципу регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле:

– как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы;

– как о природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и осуществления хозяйственной и иной деятельности;

– как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.

Именно это «триединство» обусловливает невозможность регулирования отношений по поводу земли только нормами гражданского права и требует принятия специальных земельных законов.

В Кодексе провозглашены также принципы приоритета охраны земли как компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимости, приоритет охраны жизни и здоровья человека, сочетание интересов общества и законных интересов граждан и др.

Объектами земельных отношений в соответствии с Кодексом являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. При этом земельный участок определяется как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Участок может быть делимым и неделимым. Делимым признается земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Кодекс предусматривает тот же состав земель в Российской Федерации, что и прежнее земельное законодательство. Все земли в Российской Федерации по целевому назначению делятся на 7 категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Общие принципы и порядок проведения зонирования устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. К сожалению, Кодекс не конкретизирует понятия «разрешенное использование», хотя оно имеет важное значение, так как согласно п. 2 ст. 7 Кодекса любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются Правительством РФ – в отношении земель, находящихся в федеральной собственности; органами исполнительной власти субъектов РФ – в отношении земель сельскохозяйственного назначения, независимо от того, находятся ли эти земли в собственности соответствующего субъекта РФ, муниципальной или частной собственности. Что касается земель всех иных категорий, то если эти земли являются собственностью субъекта РФ, то названные полномочия принадлежат органам исполнительной власти данного субъекта РФ, а в отношении земель, находящихся в муниципальной или частной собственности, – органам местного самоуправления. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного земельного кадастра; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах.

Специальная глава (гл. 3 ЗК РФ), содержащая правовые нормы, регулирующие отношения собственности на землю, начинается со статьи, посвященной собственности на землю граждан и юридических лиц, т.е. частной собственности. Согласно данной статье и граждане, и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.

Новеллой настоящего Кодекса, вызвавшей большие споры, является фактическое предоставление иностранным гражданам права приобретать землю в собственность. В Кодексе сказано, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами. Таким образом, прямой запрет для иностранцев приобретать землю в собственность установлен лишь в отношении перечисленных земель; земельные участки на остальных территориях они вправе приобретать в собственность наравне с российскими гражданами и юридическими лицами. Однако Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 127-ФЗ (далее – Закон от 25 октября 2001 г.) предусматривает еще одно ограничение прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц: до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения они могут владеть и пользоваться такими земельными участками только на праве аренды.

Кодекс также определяет в общих чертах, какие земли относятся к государственной собственности (федеральной и субъектов РФ), а какие – к муниципальной. Более подробно эти отношения регулируются Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ.

Существенные изменения произошли также в регулировании иных (кроме собственности) прав на землю, особенно права постоянного (бессрочного) пользования (далее – постоянное пользование) и права пожизненного наследуемого владения земельными участками.

Во-первых, существенно ограничен круг юридических лиц, которым земельные участки предоставляются на праве постоянного пользования. Ранее на этом праве земельные участки предоставлялись всем государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям. Теперь же земельные участки в постоянное пользование предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (п. 1 ст. 20 ЗК РФ). Все другие государственные и муниципальные унитарные предприятия обязаны переоформить право постоянного пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. в соответствии с настоящим Кодексом. Это предусмотрено законом от 25 октября 2001 г.

Во-вторых, ЗК РФ не предусматривает в будущем предоставления гражданам земельных участков на праве постоянного пользования, равно как и на праве пожизненного наследуемого владения. Но если эти права возникли у граждан до введения в действие настоящего Кодекса, то они сохраняются. Граждане имеют право однократно приобрести эти участки в собственность бесплатно, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается (п. 5 ст. 20 ЗК РФ).

Следует особо подчеркнуть, что в отличие от юридических лиц для граждан право на приобретение в собственность земельных участков, ранее предоставленных на праве постоянного пользования или пожизненного наследуемого владения, каким-либо сроком не ограничивается. И еще одно важное для граждан положение: при переоформлении указанных земельных участков в собственность общий порядок предоставления земельных участков, установленный Кодексом, не применяется, т.е. это переоформление осуществляется в «упрощенном» порядке, не применяются правила о нормировании размеров участка и т.п. Иначе говоря, в собственность может быть предоставлен весь имеющийся у гражданина земельный участок, даже если его размеры превышают нормы, установленные для участков соответствующего целевого назначения и разрешенного использования.

ЗК РФ регулирует и иные права на земельные участки – право аренды, сервитуты (о них достаточно подробно говорилось в статье, посвященной анализу главы 17 ГК РФ и опубликованной в «ДА» № 14 за 2001 г.), право безвозмездного срочного пользования, равно как и основания возникновения, прекращения и ограничения прав на землю.

Одной из ключевых статей ЗК РФ является ст. 27 «Ограничения оборотоспособности земельных участков». Она принята в развитие ст. 129 ГК РФ. Данная статья Гражданского кодекса исходит из презумпции (предположения), что объекты гражданских прав находятся в свободном обороте, если они не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, изъятых из оборота, должны быть прямо указаны в законе, а виды объектов, ограниченных в обороте, определяются в порядке, установленном законом. ГК РФ содержит специальную оговорку, что именно законы о земле и других природных ресурсах должны определить, в какой мере допускается оборот земли и иных природных ресурсов.

Этому и посвящена ст. 27 ЗК РФ, согласно которой из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных Кодексом); зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, войска Пограничной службы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, а также военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности и федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями; воинскими и гражданскими захоронениями; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ. Перечисленные земельные участки не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные выше; в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами; занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд, а также участки в границах закрытых административно-территориальных образований и не указанные выше; предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов в зонах формирования международных транспортных коридоров; предоставленные для нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры; расположенные под объектами гидротехнических сооружений; предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств; загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Кодексом, федеральными законами.

Согласно ст. 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Однако это положение не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Указанные участки находятся в свободном обороте уже сейчас, до принятия названного выше закона.

Ряд положений, касающихся сельскохозяйственных земель, содержится и в законе от 25 октября 2001 г., где говорится, что до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется (здесь и далее выделено авт.) в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель. При этом при переходе права на земельный участок от одного собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка к другому категория и целевое назначение такого земельного участка не подлежат изменению. В субъектах РФ, оборот земель сельскохозяйственного назначения в которых до введения в действие Земельного кодекса РФ регулировался законами указанных субъектов РФ, оборот этих земель продолжает осуществляться в соответствии с законами указанных субъектов РФ.

Из приведенных норм следует, что в настоящее время земли сельскохозяйственного назначения не исключены из гражданского оборота ни самим Земельным кодексом (в ст. 27 эти земли не названы в числе земель, исключенных из оборота), ни Законом о введении его в действие. Таким образом, будущий закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения призван не запретить такой оборот, а лишь упорядочить его, ввести в цивилизованное русло.

Конечно, рассмотреть в одной статье содержание такого объемного документа, как Земельный кодекс, состоящего из 103 статей, не представляется возможным. Поэтому в заключение обратим внимание лишь на еще одно обстоятельство. За годы земельной реформы неоднократно менялись формы документов, удостоверяющих права граждан и юридических лиц на землю. В результате кто-то имеет на руках государственные акты на право собственности на землю (или пожизненного наследуемого владения либо бессрочного (постоянного) пользования землей), кто-то – свидетельство и т.п. Так вот: в законе от 25 октября 2001 г. специально подчеркивается, что все эти документы, выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ либо после его введения, но до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ «Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 18 февраля 1998 г., имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.